A) Premessa
A cavallo dell’estate sono stati convertiti definitivamente in legge, con modificazioni, il decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, meglio noto come “Sblocca Cantieri” (legge 14 giugno 2019, n. 55) e il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, meglio noto come “Decreto Crescita” (legge 28 giugno 2019, n. 58). È oggi possibile fornire un quadro definitivo delle principali novità in tema di edilizia, mentre per i contratti pubblici si rinvia all’apposita voce, con una precisazione d’obbligo.
Mentre l’art. 1, comma 2 della legge di conversione n. 55/2019 fa espressamente salvi gli effetti del decreto n. 32/2019 (Sblocca Cantieri), non si rinviene analoga previsione nella legge di conversione n. 58/2019 del decreto n. 34/2019 (Decreto Crescita). Dunque, considerata le difficoltà di individuare quali norme dell’originario testo del Decreto Crescita siano state superate o semplicemente sostituite dalla legge di conversione, con tutto ciò che ne consegue sull’efficacia intertemporale delle stesse, si ritiene utile dare conto delle principali novità recate da entrambi i provvedimenti, come risultanti dalle due leggi di conversione.
B) Testo Unico Edilizia: rassegna novità
B.1) L’art. 3 Sblocca-Cantieri modifica, in più parti, il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ossia il cd. Testo Unico Edilizia (o TUE), andando ben al di là dell’enunciazione della rubrica che è limitata, testualmente, ai soli interventi strutturali in zone sismiche.
L’art. 65, Testo Unico Edilizia viene in buona parte riscritto prevedendo che, prima del loro inizio, devono essere denunciate dal costruttore allo sportello unico le opere realizzate con materiali e sistemi costruttivi disciplinati dalle “norme tecniche in vigore”, con eliminazione del riferimento alle opere in “conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica”. La denuncia deve avvenire tramite pec.
Come si legge a pag. 145 del relativo dossier parlamentare, la locuzione “norme tecniche in vigore” si riferisce senz’altro al D.M. 17 gennaio 2018 e alla relativa circolare ministeriale 21 gennaio 2019, n. 7. Tuttavia, attesa la genericità dell’espressione, sarebbe stato preferibile che la legge di conversione ne avesse precisato l’eventuale ulteriore ambito di applicazione con riferimento, ad esempio, alle norme in tema di prevenzione incendi o alle norme in materia impiantistica. Si tratta, è bene rammentare, di materia assistita da sanzioni penali in cui vige il principio (costituzionale) di determinatezza e tassatività della norma.
B.2) Con l’inserimento del comma 8-bis nell’art. 65 Testo Unico Edilizia, inoltre, sono stati eliminati una serie di obblighi per alcuni interventi definiti dall’art. 94 bis “Disciplina degli interventi strutturali rilevanti”, pure introdotto nel TUE dallo Sblocca Cantieri. Si tratta, in dettaglio, delle seguenti tipologie:
(i) quelli di “minore rilevanza” nei riguardi della pubblica incolumità: le riparazioni e gli interventi locali sulle costruzioni esistenti (art. 94 bis, co. 1, lett. b) n. 2 TUE).
In seguito alle modifiche apportate dalla legge di conversione sono considerati tali gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche a media sismicità, zona 3 e zona 2, quest'ultima limitatamente a valori della cd. peak ground acceleration – PGA – compresi fra 0,15g e 0,20.
(ii) quelli “privi di rilevanza” nei riguardi della pubblica incolumità: le riparazioni e gli interventi locali sulle costruzioni esistenti e gli interventi che, per loro caratteristiche “intrinseche” e per destinazione d’uso, non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità (art. 94 bis, co. 1, lett. c) n. 1 TUE);
(iii) le nuove costruzioni appartenenti alla classe di costruzioni con presenza solo occasionale di persone e edifici agricoli di cui al punto 2.4.2 del citato d.m. 17 gennaio 2018.
Per ciascuno di tali interventi, infatti, non si applicano le disposizioni previste dai commi 6, 7 e 8 dell’art. 65 TUE, cioè deposito della relazione a cura del direttore dei lavori, con le relative prove da consegnare al collaudatore. Inoltre, il certificato di collaudo è sostituito dalla dichiarazione di regolare esecuzione resa dal direttore dei lavori.
B.3) Sono, invece, soggetti al precedente regime, ossia al certificato di collaudo reso da un soggetto diverso dal direttore dei lavori, nonché al deposito della relazione da consegnare al collaudatore gli “interventi rilevanti” nei riguardi della pubblica incolumità [definiti dall’art. 94, co. 1, lett. a, nn. 1), 2), 3), TUE] di seguito indicati:
a) gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche ad alta sismicità (Zona 1) e media sismicità (Zona 2, limitatamente a valori della cd. PGA, compresi tra 0,20 g e 0,25 g);
b) le nuove costruzioni che si discostino dalle “usuali tipologie o che per la particolare complessità strutturale richiedano più articolate calcolazioni e verifiche”;
c) gli interventi relativi a: (i) edifici di interesse strategico ed alle opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli eventi sismici assume ‘rilievo fondamentale’ per le finalità di protezione civile; (ii) edifici ed opere infrastrutturali che “possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un loro eventuale collasso”, nonché
d) gli interventi di “minore rilevanza” nei riguardi della pubblica incolumità (definiti dall’art. 94 bis, co. 1, lett. b) n. 1 TUE): interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche a media sismicità (zona 3).
Mentre per gli interventi di cui alle lettere a), c) e d) i riferimenti, seppure impliciti, sono alle norme previgenti dettate dal D.M. 17 gennaio 2018 e all’O.P.C.M. 20 marzo 2003, n. 3274 (art. 2, comma 3), appare necessario spendere alcune considerazioni sulla categoria di cui alla lettera b). Si tratta, infatti, di una formulazione che si pone al limite della tassatività della fattispecie penale, attesa la genericità dell’espressione “usuali tipologie” costruttive, che lascia un margine di indeterminatezza senz’altro eccessivo ed aperto a diverse ipotesi operative, prima ancora che interpretative. Parimenti, considerato che la giurisprudenza (ordinaria e costituzionale) maturata nel precedente regime era particolarmente rigida sul tema “tutela della pubblica incolumità”, appare difficile individuare quali siano le “caratteristiche intrinseche” degli edifici che, per converso, consentono di valersi del regime semplificato.
In attesa della loro individuazione a cura del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, tramite l’approvazione di linee guida entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (termine già ampiamente decorso), la legge di conversione fa salve le elencazioni già deliberate dalle Regioni qui di seguito riportate a titolo esemplificativo: Regione Siciliana, provvedimento 23 aprile 2019 in cui è presente una prima ricognizione della casistica di tali opere; Regione Umbria, delibera Giunta Regionale n. 593 del 6 maggio 2019, con la quale sono stati approvati gli elenchi previsti dall'art. 94-bis comma 2 D.P.R. 380/2001, indicando le linee guida necessarie all’individuazione degli interventi privi di rilevanza e delle varianti non sostanziali; Regione Toscana, delibera Giunta Regionale n. 663 del 20 maggio 2019, recante le linee guida per l'applicazione della novella legislativa, con esplicita riserva di revisione all'esito della conversione in legge del provvedimento d'urgenza.
Se e quando saranno emanate le linee guida ministeriali, di cui si darà ovviamente conto, le Regioni adotteranno specifiche elencazioni di adeguamento alle stesse linee guida.
B.4) In tema di denuncia dei lavori e della presentazione dei progetti di costruzioni in zone sismiche di cui all’art. 93, Testo Unico Edilizia, con lo Sblocca Cantieri si prevede che il contenuto minimo del progetto sia determinato dal competente ufficio tecnico della Regione (cd. Uffici dell’ex Genio Civile).
In ogni caso il progetto deve essere esauriente per: planimetria, piante, prospetti e sezioni, relazione tecnica e, si precisa, con “gli altri elaborati previsti dalle norme tecniche” che, in seguito alle modifiche apportate dalla legge di conversione, escludono inopinatamente il fascicolo dei calcoli delle strutture portanti, sia in fondazione sia in elevazione, nonché i disegni dei particolari esecutivi delle strutture.
Sempre in questo ambito, il nuovo art. 93, comma 4, Testo Unico Edilizia stabilisce che i progetti relativi ai lavori di costruzione in zone sismiche siano accompagnati, anziché da una relazione avente specifici ambiti di oggetto, da una dichiarazione del progettista che asseveri: a) il rispetto delle norme tecniche per le costruzioni; b) la coerenza tra il progetto esecutivo riguardante le strutture e quello architettonico; c) il rispetto delle eventuali prescrizioni sismiche contenute negli strumenti di pianificazione urbanistica.
Anche questa semplificazione, peraltro, desta qualche perplessità. Infatti, anche volendo considerare meramente nominalistica (del che può fondatamente dubitarsi, atteso il carattere maggiormente impegnativo dell’asseverazione) il passaggio da “relazione” ad “asseverazione”, la disposizione previgente prevedeva che al progetto fosse allegata una relazione sulla fondazione, nella quale illustrare i criteri seguiti nella scelta del tipo di fondazione, le ipotesi assunte, i calcoli svolti nei riguardi del complesso terreno-opera di fondazione. Tali aspetti, forse, potrebbero essere assorbiti nell’asseverazione di cui si è avuto modo di parlare, non essendo stata colta l’occasione in sede di conversione per maggiori precisazioni, atteso il bene tutelato dalle norme in commento (pubblica incolumità) e considerato il regime di responsabilità che fa carico al progettista.
Per tutti gli interventi il preavviso scritto con il contestuale deposito del progetto e dell'asseverazione è valido anche agli effetti della denuncia dei lavori di cui all'articolo 65.
C) Rigenerazione urbana: tra deroghe d.m. 1444/1968 ed agevolazioni fiscali
C.1) Lo Sblocca-Cantieri, inoltre, interviene anche in materia di rigenerazione urbana. In particolare, l’art. 5 apporta una serie di modifiche puntuali all’art. 2-bis, comma 1, Testo Unico Edilizia (TUE) - Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati – consentendo alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano di introdurre, con proprie leggi o regolamenti, disposizioni derogatorie al D.M. 2.4.1968, n. 1444 in tema di standard urbanistici, ossia delle previsioni che fissano la quantità minima di spazio che ogni piano regolatore generale deve inderogabilmente riservare all'uso pubblico e le distanze minime e altezze massime da osservare nell'edificazione degli (e tra gli) edifici, nonché ai lati delle strade.
Va, inoltre, rammentato al riguardo che, con l’art. 1, commi 258-259, legge finanziaria 2018, fino alla definizione della riforma organica del governo del territorio, in aggiunta agli standard di cui al D.M. 1444/1968 e alle relative leggi regionali, negli strumenti urbanistici sono definiti ambiti la cui trasformazione è subordinata alla cessione gratuita da parte dei proprietari, singoli o in forma consortile, di aree o immobili da destinare alla realizzazione: di edilizia residenziale sociale, di rinnovo urbanistico ed edilizio, di riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale degli insediamenti (cfr. anche art. 1, comma 460 della legge 11/12/2016, n. 232 e s.m.i.) e possono essere riconosciuti dai Comuni, nell'ambito delle previsioni degli strumenti urbanistici, aumenti di volumetria premiale.
C.1.1) Sempre in tale ambito, inoltre, con lo Sblocca Cantieri sono stati aggiunti due ulteriori commi all’art. 2-bis, D.P.R. 380/2001, come sopra modificato. In particolare, il nuovo comma 1-bis precisa che le disposizioni del comma 1 dell’art. 2-bis TUE sono finalizzate a “orientare” i Comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio. Ai Comuni è pertanto affidato il compito di adeguare le previsioni dei propri strumenti urbanistici sulla base delle disposizioni legislative e regolamentari adottate dalle Regioni e dalle Province autonome in deroga ai limiti di densità edilizia, altezza e distanza stabiliti, rispettivamente, dagli articoli 7, 8 e 9 del DM 1444/1968.
Inoltre, il nuovo comma 1-ter dell’art. 2-bis del DPR n. 380/2001 (anch’esso introdotto dall’art. 5 Sblocca Cantieri), prevede che in caso di interventi di demolizione e ricostruzione, quest'ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti, purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di quest'ultimo. La nuova disposizione condiziona, dunque, gli interventi di demolizione e ricostruzione edilizia: (i) al rispetto delle distanze preesistenti (purché si tratti di distanze legittime) e (ii) all’assenza di variazione delle volumetrie edificatorie e dell’altezza dell’edificio da ricostruire, ciò che avrebbe rischiato di depotenziare gli obiettivi di rigenerazione urbana almeno nelle cd. zone A e B del d.m. 1444/1968.
C.1.2) Tuttavia, in sede di conversione del decreto-legge, è stata aggiunta nell’art. 5, comma 1, lettera b), Sblocca-Cantieri un’ulteriore lettera b-bis), qualificata espressamente come norma di “interpretazione autentica” del d.m. 1444/1968 e non già, come forse sarebbe stato preferibile, nell’art. 2-bis, TUE. In ogni caso, al di là della farraginosità della tecnica legislativa, è stato stabilito che le disposizioni di cui all'articolo 9, commi secondo e terzo, del più volte citato d.m. 1444/1998, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona di cui al primo comma, n. 3), dello stesso articolo 9, vale a dire esclusivamente alle cd. zone C.
In questo modo, ma il condizionale è d’obbligo, la riduzione in via di interpretazione autentica dell’ambito di applicazione dei limiti di distanza tra fabbricati sembrerebbe finalizzato a consentire operazioni di rigenerazione urbana nelle zone A) e B), come definite dall’art. 2 del DM 1444/1968, non sottoposte quindi al rispetto delle distanze minime previste (e ribadite) in via generale dall’art. 9 del DM 1444/1968 per le altre zone.
C.2) Sempre nell’ambito della rigenerazione urbana, infine, va segnalata la disposizione di cui all’art. 7, Decreto-Crescita in tema di agevolazioni fiscali.
In base alla citata disposizione, come risultante dalla legge di conversione, sino al 31 dicembre 2021, le imprese di costruzione che: (i) acquistino "vecchi" interi fabbricati e, nei successivi 10 anni, (ii) provvedano alla demolizione e ricostruzione degli stessi, conformemente alla normativa antisismica , con il conseguimento della classe energetica A o B o in classe energetica Nearly Zero Energy Building – cd. NZEB e (iii) alla loro alienazione, potranno godere di un trattamento fiscale preferenziale, con l’applicazione dell’imposta di registro e delle imposte ipotecarie e catastali nella misura fissa di euro 200 ciascuna, in luogo delle consuete imposte proporzionali, anticipando le statuizioni degli artt. 5 e 6 del disegno di legge A.C. n. 1529 (assegnato alla 8ª Commissione permanente in sede referente il 14 febbraio 2019).
La disposizione costituisce una norma di favore per il settore nell’auspicabile (e dichiarata) finalità di una ripresa dello stesso. Difatti, come si legge nella relazione al d.d.l. di conversione (A.C. 1807), “l'attuale regime fiscale prevede l'applicazione dell'imposta di registro pari al 9 per cento del valore dell'immobile dichiarato in atto, più le ipotecarie e catastali complessivamente pari a 100 euro. Si tratta di imposte indetraibili per l'impresa che, come tali, incidono fortemente sui costi di costruzione. È, quindi, evidente la necessità di neutralizzare l'incidenza della variabile fiscale nella fase iniziale e propedeutica all'attuazione dei programmi”. Come osservato, infatti, tali meccanismi "dovrebbero innescare un circolo virtuoso di scambi immobiliari, diretti a prodotti sempre più innovativi e performanti, con caratteristiche energetiche e [anti]simiche completamente rinnovate".
C.2.1) In sede di conversione, inoltre, tale regime agevolativo è stato esteso anche agli interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, nonché agli interventi di ristrutturazione edilizia, anche per le operazioni esenti da IVA, ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. n. 633 del 1972; l’agevolazione, inoltre, si applica in caso di successiva alienazione di fabbricati suddivisi in più unità immobiliari, purché sia alienato almeno il 75% del volume del nuovo fabbricato.
Per ulteriori approfondimenti, infine, si consiglia la lettura dello Studio del Notariato n. 12-2020/T, reso disponibile il 4 marzo 2020 nel relativo sito istituzionale ed allegato in pdf per pronta consultazione. Lo Studio n. 12-2020/T, in particolare, dà conto delle varie problematiche applicative, nonché dei primi orientamenti espressi sul punto dall'Agenzia delle Entrate.
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