INTRODUZIONE

Nella Gazzetta Ufficiale n. 124 del 15 maggio 2020 è stato pubblicato il decreto ministeriale (Infrastrutture e Trasporti) 30 aprile 2020, denominato “Approvazione delle linee guida per l’individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi di cui all’art. 94-bis, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, nonché delle varianti di carattere non sostanziale per le quali non occorre il preavviso di cui all’art. 93” (allegato in pdf per pronta consultazione).

Con tale decreto, entrato in vigore già dal 16 maggio 2020, si dà attuazione a livello nazionale ad una delle disposizioni del cd. sblocca-cantieri; spetterà, poi, alle singole Regioni adottare specifiche integrazioni dell’elenco di tali interventi (comunemente definiti "da Genio Civile") sulla scorta delle indicazioni fornite dalle linee guida approvate con il d.m. 30 aprile 2020 (“Linee Guida”). A titolo esemplificativo si ricordano gli elenchi della Regione Siciliana, approvati con decreto 15 maggio 2020, n. 344, che sostituisce il decreto dirigenziale 13 gennaio 2020, n. 8. In precedenza, prima dell'approvazione delle Linee Guida, si ricordano altresì quelli della Regione Umbria, delibera Giunta Regionale n. 593 del 6 maggio 2019 e quelli della Regione Toscana, delibera Giunta Regionale n. 663 dell'11 maggio 2019 (tutti allegati per pronta consultazione).

LE 3 MACRO-CATEGORIE DI INTERVENTI

Per comprendere appieno la portata delle Linee Guida occorre ricordare che, in base al testo attualmente vigente dell’art. 94-bis, D.P.R. 380/2001 (cd. Testo Unico Edilizia), gli interventi edilizi sono stati divisi in 3 macro-categorie:

1) interventi “rilevanti” nei riguardi della pubblica incolumità;

2) interventi di “minore rilevanza”;

3) interventi “privi di rilevanza”.

A ciascuna di tali macro-categorie, poi, corrisponde un particolare regime autorizzativo di cui si darà conto nel presente contributo.

GLI INTERVENTI RILEVANTI NEI RIGUARDI DELLA PUBBLICA INCOLUMITÀ - MACRO CATEGORIA 1)

Sono quegli “interventi i quali, per caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati, possono comportare, in caso di fallimento, un elevato rischio per la pubblica incolumità e per l'assetto del territorio. Si tratta … di opere o interventi che …. devono fornire più solide e attendibili garanzie sulla corretta impostazione progettuale” e sono soggetti alle ordinarie procedure di denuncia di inizio lavori, relazione a strutture ultimate, ecc. A sua volta la macro-categoria 1) include:

1.1) gli “interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche ad alta sismicità (zona 1) e a media sismicità (zona 2, limitatamente a valori di accelerazione ag compresi fra 0,20 g e 0,25 g)”.

Ai limitati fini di questo contributo si evidenzia che tali interventi (i) sono quelli che possono godere del cd. Sismabonus (ii) il valore dell'accelerazione su suolo rigido con superficie topografica orizzontale come definito dalle norme tecniche al § 3.2 e riferito ad un sisma con tempo di ritorno di 475 anni;

1.2) le “nuove costruzioni che si discostino dalle usuali tipologie o che per la loro particolare complessità strutturale richiedano più articolate calcolazioni e verifiche”.

Le Linee Guida tentano di chiarire, per “sottrazione”, che cosa si intenda per discostamento dalle usuali tipologie, rifacendosi non tanto ai materiali impiegati o alle dimensioni degli edifici, quanto alle “costruzioni anche di modesta entità che potrebbero essere caratterizzate da una eccezionale complessità strutturale, tale da richiedere una particolare modellazione di calcolo ed una particolare conoscenza dei legami costitutivi dei materiali”[1].

1.3) gli “Interventi relativi ad edifici di interesse strategico e alle opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalità di protezione civile, nonché relativi agli edifici e alle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un loro eventuale collasso”.

Le Linee Guida, poi, indicano che “sono compresi nella presente categoria tutte le nuove costruzioni e tutti gli interventi eseguiti sulle costruzioni esistenti, situati nelle località sismiche, attribuibili alle classi d'uso III e IV di cui al § 2.4.2 delle norme tecniche, realizzate nelle zone ad alta sismicità (zona 1) e media sismicità (zona 2), escluse quindi quelle a bassa sismicità (zone 3 e 4). Ai soli fini della individuazione delle tipologie, possono costituire utile riferimento gli elenchi A e B di cui all'allegato 1 al decreto del Dipartimento della Protezione civile 21 ottobre 2003”, in G.U. n. 252 del 29 ottobre 2003 (allegato in pdf per pronta consultazione), quali ad esempio, edifici in cui è collocato l’Ufficio Territoriale di Governo (alias, Prefettura), autostrade, ospedali, ponti della grande viabilità stradale e ferroviaria, ecc..

GLI INTERVENTI DI MINORE RILEVANZA - MACRO CATEGORIA 2)

Sono “quelle categorie di interventi caratterizzati da una concezione strutturale piu' facilmente riconducibile alle fattispecie previste dalle norme tecniche e/o dalla letteratura di settore, che richiedono quindi sufficienti e comuni conoscenze tecniche”. Le Linee Guida precisano che “si tratta di opere e interventi per le quali, nell'ambito dell'approccio probabilistico alla sicurezza valido in generale per tutte le costruzioni, è plausibile attendersi sufficienti garanzie sulla corretta impostazione progettuale”.

Per tali interventi, non soggetti ad autorizzazione preventiva e per i quali le regioni possono istituire controlli anche con modalità a campione, a loro volta si distinguono in:

2.1) “interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche a media sismicità (zona 2, limitatamente a valori di PGA compresi fra 0,15 g e 0,20 g) e zona 3.

Sono compresi in questa categoria, gli interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti, in tutte le località del territorio nazionale nelle quali siano attesi, in caso di sisma, valori dell'accelerazione massima su suolo rigido ag (espressa come percentuale di g), minori o uguali a 0,20 g.”. Si tratta, infatti, della progettazione di interventi che “pur richiedendo sempre una precisa diagnosi delle eventuali criticità, raggiunge piu' facilmente le finalità di miglioramento o adeguamento, con soluzioni e tecnologie ben conosciute”;

2.2) “riparazioni ed interventi locali sulle costruzioni esistenti”.

Si tratta, come precisato dalle Linee Guida, degli interventi disciplinati nel capitolo 8 delle norme tecniche per le costruzioni, approvate con decreto ministeriale 14 gennaio 2008 (NTC) e, segnatamente, nel paragrafo 8.4.1 – Riparazione o intervento locale. “Le caratteristiche di tale tipo di intervento sono ampiamente definite dallo stesso § 8.4.1 delle norme tecniche e dal corrispondente § C8.4.1 della circolare 21 gennaio 2019, n. 7," - in S.O. n. 5 alla G.U. n. 35 dell’11 febbraio 2019 ed allegata per pronta consultazione - "ai quali si rimanda”.

2.3) nuove costruzioni che non rientrano nella fattispecie di cui al punto 1.2) di questo contributo, ossia “tutte le nuove costruzioni «usuali», realizzate con i materiali ed i sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche, indipendentemente dalle dimensioni”.

La casistica riportata nelle Linee Guida è la seguente: “opere appartenenti alla classe d'uso II, ad edifici regolari in pianta e in elevazione, oppure edifici non regolari in pianta e/o in elevazione, ma caratterizzati da un rapporto tra l'altezza e la minore dimensione in pianta non superiore a 3, ad opere di sostegno prive di particolari complicazioni di ordine geotecnico, a passerelle pedonali”.

2.4) “Nuove costruzioni appartenenti alla classe di costruzioni con presenza solo occasionale di persone e edifici agricoli di cui al punto 2.4.2 del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 17 gennaio 2018”.

Seppure con l’ovvio rispetto delle “disposizioni di cui ai capi I, II e IV della parte II del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, si tratta in generale di usuali costruzioni realizzate con i materiali ed i sistemi costruttivi disciplinati dalle norme tecniche, ma caratterizzati, per la loro specifica funzione, dalla presenza solo occasionale di persone al loro interno o nelle immediate vicinanze”[2].

INTERVENTI «PRIVI DI RILEVANZA» NEI RIGUARDI DELLA PUBBLICA INCOLUMITÀ - MACRO CATEGORIA 3)

Le Linee Guida fanno riferimento a “quelle categorie di interventi i quali per caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati, non costituiscono pericolo sotto il profilo della pubblica incolumità, fermo restando il rispetto delle disposizioni che regolano l'urbanistica e l'assetto del territorio…”[3].

VARIANTI DI CARATTERE NON SOSTANZIALE

Le Linee Guida, dopo aver effettuano una ricostruzione della complessa normativa in materia, ancorano le varianti di carattere non sostanziale (esonerate dal preavviso scritto di cui all’art. 93, comma 1, TUE e soggette all’applicazione dell’art. 94-bis, TUE) “ai medesimi criteri che distinguono le riparazioni o interventi locali dal miglioramento o adeguamento sismico. In definitiva, sulla base delle caratteristiche strutturali dell'intervento, una variante si può definire non sostanziale se interviene solo su singole parti o elementi dell'opera, senza produrre concrete modifiche sui parametri che determinano il comportamento statico o dinamico della struttura nel suo complesso, quali ad esempio: il periodo fondamentale T1, il taglio alla base VR, le sollecitazioni massime (M, N, T) sugli elementi strutturali … Rientrano, inoltre, tra le varianti non sostanziali le realizzazioni in corso d'opera di interventi privi di rilevanza di cui alla categoria c), n. 1)”, ossia gli “interventi di adeguamento o miglioramento sismico di costruzioni esistenti nelle località sismiche a media sismicità (zona 2, limitatamente a valori di PGA compresi fra 0,15 g e 0,20 g) e zona 3”

PROCEDURE AUTORIZZATIVE: PRECISAZIONI

In via preliminare si ricorda che, al termine della lettera B.3) della precedente voce, erano state evidenziate le possibili criticità della formulazione dell'art. 94-bis, D.P.R. 380/2001 che si poneva al limite della tassatività della fattispecie penale, attesa la genericità dell’espressione “usuali tipologie” costruttive, che lascia(va) un margine di indeterminatezza senz’altro eccessivo ed aperto a diverse ipotesi operative, prima ancora che interpretative. Parimenti, considerato che la giurisprudenza (ordinaria e costituzionale) maturata nel precedente regime era particolarmente rigida sul tema “tutela della pubblica incolumità”, appariva difficile individuare quali fossero le “caratteristiche intrinseche” degli edifici che, per converso, avrebbero consentito di valersi del regime semplificato. Oggi, con le linee guida nazionali e la riconduzione degli interventi edilizi nelle macrocategorie di cui si è fin qui parlato, le relative procedure tecnico-amministrative sono ancorate ad un dato normativo che, sebbene debba ancora passare il vaglio della giurisprudenza, appare connotato da maggiore uniformità a livello nazionale.

Ciò doverosamente premesso, oltre quanto sin qui evidenziato per ciascuna macro-categoria, le Linee Guida si soffermano anche sulle procedure autorizzative sottolineando che “il deposito allo Sportello Unico Edilizia – SUE, sia del progetto sia della relazione a strutture ultimate, debba avvenire tramite pec; si ritiene al riguardo di poter desumere che, nell'ottica di una generale semplificazione delle procedure, come attestazione di avvenuto deposito possa intendersi valida anche la semplice stampa della certificazione dell'avvenuto ricevimento della pec, evidentemente sotto la responsabilita' del soggetto che ha effettuato il deposito, per quanto attiene alla regolarità e completezza della documentazione. In tale ottica le regioni potrebbero quindi, nel provvedimento di recepimento delle disposizioni della legge n. 55/2019, prevedere la suddetta semplificazione, riservandosi, qualora ad un successivo esame della documentazione depositata si riscontrassero gravi carenze, di attivare la procedura di controllo sull'opera in questione, ancorché iniziata”.

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 Seguono note

[1] Il primo esempio riportato nelle Linee Guida è “un edificio molto alto e snello, concepito in modo tale da rispondere positivamente ad una eventuale azione sismica mediante l'impiego di una serie di accorgimenti strutturali quali l'utilizzo di dissipatori o isolatori sismici, l'assunzione di fattori di struttura qo molto elevati o che si discostino sensibilmente da quelli suggeriti dalle norme tecniche nella tabella 7.3.II, la previsione di una massa accordata in sommità, etc.) … si può pensare ad edifici caratterizzati da un rapporto tra l'altezza e la minore dimensione in pianta superiore a 3, a ciminiere, a torri, a serbatoi e silos, a complesse strutture idrauliche o marittime…”.

[2] “Sono in sostanza strutture per le quali - pur essendo comunque necessari un titolo abilitativo, un progetto redatto nel rispetto delle norme tecniche ed una esecuzione a norma - nell'ambito dell'approccio probabilistico alla sicurezza, la presenza saltuaria delle persone al loro interno o nelle immediate vicinanze, rende possibile una temperata applicazione delle procedure di verifica e di controllo”. Anche qui è di ausilio la casistica: “edifici destinati all'attività agricola quali magazzini o silos, a costruzioni destinate ad accogliere impianti tecnici ai quali il personale accede sporadicamente per la manutenzione, a locali destinati ad attrezzature di manovre che si svolgono con scarsa frequenza”.

[3] Benché, a differenza delle altre due macro-categorie, manchi una casistica di tali interventi si riporta la relativa definizione della macro-categoria 3: “opere ed interventi che per destinazione d'uso, caratteristiche strutturali, dimensioni, forma e materiali impiegati non costituiscono pericolo per la pubblica incolumità, e che pertanto possono essere realizzate con preavviso scritto allo sportello unico comunale, secondo modalità e contenuti disciplinati dalle regioni … In sintesi sono da ritenersi privi di rilevanza urbanistico-edilizia le opere, gli interventi e i manufatti non incidenti in modo significativo o permanente sull'assetto del territorio, in quanto privi di rilevanza strutturale o per i loro oggettivi caratteri di facile amovibilità, oppure in ragione della temporaneità dell'installazione, oppure perche' presentano parametri geometrici, strutturali, dimensionali, di peso o di utilizzo limitati”.