Dal 1990 (anno della legge sul procedimento amministrativo) si invoca la conferenza di servizi come rimedio per superare la lentezza dei processi decisionali della Pubblica Amministrazione. Da ultimo, con il D. Lgs. 30 giugno 2016, n. 127, si è proceduto all’intera riscrittura dell’istituto disciplinato negli artt. 14 e ss., legge 7 agosto 1990, n. 241, con particolare riferimento alle modalità di superamento del dissenso da parte delle amministrazioni partecipanti ed individuando dei regimi di maggior tutela per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini.
A questi ultimi interessi, infatti, è dedicato l’art. 14-quinquies, legge n. 241/1990 che legittima le amministrazioni “preposte” a proporre opposizione al Consiglio dei Ministri avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza, sempreché abbiano espresso il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Tale opposizione, addirittura, era stata qualificata in termini di sostanziale “obbligatorietà” dalla circolare ministeriale MIBAC 27 luglio 2016, n. 22539.
Permanevano, tuttavia, incertezze sull’individuazione delle altre amministrazioni legittimate a proporre siffatta opposizione al Consiglio dei Ministri e, in particolare, sulla possibilità che la stessa potesse essere proposta anche da amministrazioni comunali preposte alla tutela degli interessi sensibili di cui si è detto. La questione investiva aspetti sostanziali per la conclusione della conferenza di servizi posto che, in caso positivo, tali amministrazioni avrebbero dovuto attivare il procedimento ex art. 14-quinquies, legge n. 241/1990 mentre, in caso negativo, avrebbero dovuto attivare il diverso procedimento di autotutela ex art. 21-nonies o 21-quinquies, legge n. 241/1990.
Né la circolare della Funzione Pubblica n. 4/2018 del 3 dicembre 2018, poi ritirata, aveva preso posizione sul punto.
In questo contesto, a dir poco nebuloso, fa chiarezza il parere del Consiglio di Stato, sez. I, 30 settembre 2019, n. 2534 (allegato in pdf per pronta consultazione) che reca delucidazioni su numerosi aspetti rimasti insoluti. In particolare, nel rinviare per un maggior dettaglio alla lettura dell’allegato parere, il Consiglio di Stato afferma che le amministrazioni di “serie A”, legittimate cioè a proporre opposizione al Consiglio dei Ministri, sono quelle cui “norme speciali attribuiscono una competenza diretta, prevalentemente di natura tecnico-scientifica, e ordinaria ad esprimersi attraverso pareri o atti di assenso comunque denominati a tutela dei suddetti interessi così detti «sensibili», e tale attribuzione non si rinviene, di regola e in linea generale, nelle competenze comunali di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 267 del 2000, né tra le competenze in campo sanitario demandate al Sindaco e al Comune dal testo unico delle leggi sanitarie di cui al r.d. n. 1265 del 1934, né tra le altre funzioni fondamentali (proprie o storiche) dei Comuni, fatta salva, comunque, la necessità di una verifica puntuale, da condursi caso per caso, della insussistenza di norme speciali, statali o regionali che, anche in via di delega, attribuiscano siffatte funzioni all’ente comunale”.
Dunque, volendo tradurre in indicazioni pratiche per gli operatori del settore, un’eventuale ordinanza sanitaria negativa, espressa dal Sindaco in conferenza di servizi, non legittimerebbe l’interpello al Consiglio dei Ministri, a differenza del parere negativo espresso dal Comune nell’ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica ex art. 146, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
Per completezza, poi, si ricorda che, all’esito del complesso sub-procedimento di cui all’art. 14-quinquies, la decisione del Consiglio dei Ministri, a differenza di quanto avveniva con il pre-vigente art. 14-quater, legge n. 241/1990, non determina ipso iure la conclusione del procedimento, bensì si limita ad attribuire definitiva efficacia alla determinazione motivata di conclusione del procedimento adottata dall’amministrazione procedente ex art. 14-quater nuovo testo. Ma questo solo se il Consiglio dei Ministri rigetta l'opposizione. Quando, invece, il Consiglio dei Ministri accoglie (in tutto o in parte) l'opposizione, la sua decisione è atto (autonomo) di conclusione del procedimento censurabile come atto di alta amministrazione (cfr. Cons. Stato, parere I sez., 10 giugno 2016, n. 1152 e Cons. Stato, sez. IV, 27 marzo 2017, n. 1392 e 28 dicembre 2017, n. 6120).
Queste ultime considerazioni, infine, ben si attagliano anche al procedimento di localizzazione delle opere pubbliche di interesse statale, disciplinate dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 (impropriamente definito dagli addetti ai lavori come “ex art. 81”, D.P.R. 616/1977). Infatti, con l’art. 5-ter, comma 1, lettere a) e b), decreto-legge 18 aprile 2019, n. 39, convertito con modificazioni dalla L. 14 giugno 2019, n. 55 (cd. “Decreto Sblocca-Cantieri”), si è proceduto finalmente all’omogeneizzazione del D.P.R. 383/1994 con la disciplina generale della conferenza di servizi, modificata da ultimo dal citato D. Lgs. 127/2016.
In questo modo, sono state legislativamente superate le diatribe sull’applicabilità della risalente normativa speciale del 1994 che, da un lato, richiamava il testo allora vigente della legge n. 241/1990 in tema di conferenza di servizi (testo, successivamente, ampiamente modificato o abrogato) e, dall’altro, affidava ad un decreto finale del Presidente della Repubblica (e non ad un decreto del Consiglio dei Ministri) la decisione finale in ordine alla “localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici” e al “mancato perfezionamento dell'intesa” Stato-Regioni.
In buona sostanza, oggi, per superare la difformità dagli strumenti urbanistici delle opere di interesse statale o il mancato raggiungimento dell’intesa Stato-Regioni sul punto, troveranno applicazione le sole regole della legge 241/1990 in tema di conferenza di servizi e non già quelle speciali del D.P.R. 383/1994, ormai quasi svuotato di contenuto.
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